한국철도공사-㈜에스알의 철도 공기업 경쟁체제에 대한 ‘거버넌스 분과위원회’ 평가결과 발표

국토교통부(장관 원희룡)는 12월 19일(월)에 개최된 ‘거버넌스 분과위원회(이하 분과위)’에서 철도 공기업 경쟁체제에 대한 평가를 마무리하고 평가결과를 정부에 제출하였다고 밝혔다.

분과위는 ‘제4차 철도산업발전 기본계획’ 수립 연구의 자문기구로서, 철도 공기업 경쟁체제에 대한 공정하고 객관적인 분석·평가를 위해 한국철도공사(이하 코레일)·(주)에스알(이하 SR)·국가철도공단 노사(勞使) 대표 각 1인과 각 기관에서 추천한 민간전문가 등으로 구성하여 ’21년 3월부터 20차례 이상 논의를 지속해왔다.

* 코레일 노조를 대표하는 위원은 분과위를 사퇴(’22.11.16)하여 최종회의에 불참

《 철도산업 구조개혁 추진경과 》

철도 공기업 경쟁체제는 철도 국유·국영체제(舊 철도청)에 따른 철도 적자구조의 고착화와 비효율을 개선하기 위해 ’04년부터 추진된 철도산업 구조개혁의 일환으로 도입되었다.

(시설-운영 분리) 민간에서 운영하는 버스, 선박, 항공 등과 달리 철도는 국유·국영체제(舊 철도청)로 고객의 요구와 시장의 변화에 민첩하게 대응하기 어려웠으며, 철도시설과 운영이 통합되어 비용구조가 불투명하고 영업역량 집중에도 한계가 있어 만성적인 영업적자가 발생하였다.

* 누적부채 1.5조원 탕감(’93년), 막대한 운영지원금(5년 간 총 3조 1,384억원, 철도청 경영개선 5개년 계획)에도 불구, 매년 적자가 발생하여 ’02년 기준 누적부채 1.5조원 발생

이러한 국유·국영체제의 구조적 한계를 극복하기 위해 정부는 ’04년에 ｢철도산업구조개혁기본계획｣을 수립하여 철도 건설과 운영을 분리하고운영체제도 정부기관 직영(철도청)에서 공기업 경영(코레일)으로 전환하였다.

(운영 경쟁체제 도입) 공기업 운영체제로 개편했음에도 불구하고, 코레일의 운영독점에 따라 철도운영의 비효율이 철도 건설부채 누적으로 연결되는 악순환이 지속되었다.

* 코레일 출범(’05) 이후 ’12년까지 정부에서 4조3천억원을 지원하였음에도 매년 5천억원 내외의 영업적자로 부채 급증(’05년 5.8조원 → ’12년 11.6조원)
** 고속철도는 철도운영기관의 매출(선로사용료)로 건설부채를 상환하는 구조 → 코레일의 영업적자 지속으로 건설부채의 이자도 상환하기 어려움

이러한 악순환의 고리를 끊고, 건설부채 상환구조가 마련되도록 ｢철도산업 발전방안(’13년)｣에 따라 SR이 설립(’13.12)되었으며, ’16년 12월 수서발 고속철도 개통으로 SRT 운행이 시작되면서 철도 공기업 경쟁체제가 본격 가동되었다.

《 경쟁체제 평가경위 》

철도 공기업 경쟁체제가 도입된 이후 일부에서 경쟁체제로 인한중복비용 등 비효율성 해소를 위해서 ‘코레일-SR 통합’이 필요하다는 주장이 제기되었으며, 전(前) 정부에서도 ‘국가기간교통망 공공성 강화 및 국토교통산업 경쟁력 강화’를 주요 정책방향으로 설정하였다.

이에 따라, 철도산업의 육성·발전을 위한 중장기 정책방향을 정하는 최상위 법정계획인 ‘제4차 철도산업발전 기본계획’ 수립 연구에 공기업 경쟁체제에 대한 평가를 포함하여 검토해왔다.

《 분과위의 평가결과 》

분과위는 경쟁으로 인한 국민의 혜택이 늘었으므로 공기업 경쟁체제를 유지하자는 입장과 운영 효율성을 높이기 위해 통합이 필요하다는 입장이 첨예하였고 ’20년 초부터 발생한 코로나-19로 인해 경쟁체제가 정상적으로 운영된 기간(’17∼’19)이 3년에 불과하여 분석에 한계가 있었으므로, 공기업 경쟁체제 유지 또는 통합에 대한 판단을 유보한다는 종합의견을 도출하였다.

공기업 경쟁체제 유지 입장과 통합 필요 입장의 주요 논리와 이에 대한 반대측 의견은 다음과 같다.

[1] (공기업 경쟁체제 유지) 공기업 경쟁체제 도입 이후 코레일과 SR의 운임 할인(KTX 마일리지 제도 부활, SRT 운임 KTX 대비 10% 인하)으로 이용자에게 ①연 평균 1,506억원의 추가 할인혜택*이 제공되었고, 전체 고속철도 ②서비스의 양적 확대와 품질 향상**이 지속되었다.

* 평균적으로 고속철도 1회 이용 시 마다 1,703원 추가할인 효과
** (고속철도 여객서비스 품질평가 결과) ’16년85점 → ’18년87점 → ’20년90점

아울러, SRT에 KTX 보다 높은 선로사용료 체계*가 적용되어막대한 ③고속철도 건설자금 부채를 상환**할 수 있는 구조가 마련되었다.

* (SRT) 운송수입의 50% ↔ (KTX) 운송수입의 34%
** 공기업 경쟁체제 도입 전에는 선로사용료로 건설부채 이자도 상환하지 못하여 부채 누적(선로사용료 : 코레일 독점 5천억원/年 → 공기업 경쟁체제 7.5천억원/年 // 건설부채 이자 : 7천억원/年)

이에 대해 반대측에서는 KTX 마일리지 제도 부활은 공기업 경쟁체제와 무관하며, 고속철도 서비스 개선은 공기업 경쟁체제 도입 외에도 다양한 외부효과가 작용한다는 의견을 제시하였다.

[2] (통합 필요) 코레일과 SR을 통합하여 고속철도를 운영하면 공기업 경쟁체제로 발생하는 ①중복비용(연간 최대 406억원)이 절감되며, ②이원화된 서비스 제공으로 인한 이용자의 불편사례*도 해결된다.

* (예시) 1) KTX-SRT 간 승차권 변경 불가(취소 후 재예매), 2) SRT-일반열차 간 환승할인 미적용(KTX-일반열차는 환승할인 30% 적용)

또한, 복합열차 운행 등 보다 효율적인 운행계획을 통해 전체 고속철도의 ③운행횟수도 증가한다.

이에 대해 반대측에서는 이원화된 서비스 제공에 따른 불편은 코레일과 SR의 협력을 통해 해소될 수 있고, 운행횟수 증가는 선로혼잡도(현재 92.6%) 감안 시 실제 적용이 어려울 수 있으므로 철도 안전 등을 종합 고려하여 신중하고 면밀하게 검토되어야 한다는 의견을 제시하였다.

《 향후계획 》

국토교통부는 이해관계자, 전문가 등이 참여하여 장기간 논의 끝에 도출된 분과위의 종합의견을 존중하여 수용한다고 밝혔다.

아울러, 분과위 논의과정에서 공기업 경쟁체제의 운임·서비스 개선, 철도 건설부채 상환구조 마련이라는 효과를 확인할 수 있었던 만큼, 앞으로도 국민의 혜택은 더욱 늘리고 미비점은 보완해 나갈 계획이다.

국토교통부 원희룡 장관은 “나라별 사회·문화적 여건에 따라 다소간 차이는 있으나 해외에서도 독점에서 경쟁으로 전환이 철도 발전의 기본 방향”이라면서, “국민의 이동을 책임지는 철도가 더욱 발전할 수 있도록 공공부문 내에서 건강한 철도 경쟁을 유도해 나가겠다”라고 밝혔다.